Den 19 november 2024 antog Rådet förordningen om förbud mot produkter som tillverkats genom tvångsarbete (“Förordningen”), på engelska Forced Labour Regulation, vilket innebär att lagstiftningsprocessen nu är avslutad.
Förordningen stärker EU:s åtagande att motverka kränkningar av mänskliga rättigheter och tvångsarbete i globala leverantörskedjor genom att förbjuda produkter tillverkade med tvångsarbete från att säljas på eller exporteras från EU:s inre marknad. I Förordningen integreras internationella arbetsrättsliga normer, särskilt Internationella arbetsorganisationens (International Labour Organisation, ”ILO”) konventioner som syftar till att avskaffa tvångsarbete globalt och förbättra arbetsvillkoren i produktionskedjor.
Förordningen bygger på ett förslag som Europeiska kommissionen lade fram den 14 september 2022. Den 13 mars 2024 nåddes en preliminär överenskommelse mellan Rådet och Europaparlamentet. Europaparlamentet, som under förhandlingarna uttryckt starkt stöd för hårdare åtgärder mot produkter tillverkade med tvångsarbete, antog den överenskomna texten den 23 april 2024.
Förordningen om tvångsarbete förbjuder ekonomiska aktörer att på EU:s inre marknad placera och tillhandahålla produkter som tillverkats genom tvångsarbete, eller exportera sådana produkter från den inre marknaden. Förbudet är tillämpligt om tvångsarbete har använts helt eller delvis i något skede av produktionsstadiet, vilket kan sträcka sig från råvaruutvinning till bearbetning och slutproduktion, och gäller alla produkter, inklusive komponenter, oavsett typ, ursprung eller sektor. Däremot omfattas inte produkter som redan nått slutanvändare på den inre marknaden av Förordningen. Definitionen av ”tvångsarbete” är baserad på ILO:s konvention nr 29 och 105 där det framgår att tvångsarbete avser allt arbete eller tjänst som utkrävs från en person under hot om straff och som personen inte erbjudit sig frivilligt att utföra.
Enligt Förordningen är en ekonomisk aktör en fysisk eller juridisk person eller en sammanslutning av personer oavsett var de är belägna och hur stora de är. Således omfattas små och medelstora ekonomiska företag, men även mikroföretag. I likhet med direktivet om hållbarhetsrapportering för företag (Corporate Sustainability Reporting Directive, “CSRD”) och direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag (Corporate Sustainability Due Diligence Directive, “CS3D”), kommer Förordningen att påverka en rad globala företag som är verksamma på EU-marknaden.
Genom CS3D införs omfattande due diligence krav för att identifiera och förebygga faktiska och potentiella negativa effekter på mänskliga rättigheter vilket inkluderar tvångsarbete. Skyldigheterna gäller för den egna organisationen, hos dotterbolag och hos affärspartners i verksamhetskedjan. CS3D innefattar dock inga särskilda åtgärder för att förhindra att produkter som tillverkats med tvångsarbete placeras eller tillgängliggörs på den inre marknaden eller att sådana produkter exporteras från EU. Förordningen avser att täcka denna lucka och skapar ett rättsligt ramverk som, utöver företagets egen verksamhet, omfattar företagets hela leveranskedja. Att notera är att Förordningen inte inför ytterligare krav på ekonomiska aktörer att visa på tillbörlig aktsamhet i fråga om tvångsarbete. I stället syftar den till att komplettera och förbättra befintliga och potentiella framtida due diligence-skyldigheter, såsom de följer av CS3D. Ekonomiska aktörer uppmuntras att noga övervaka sina leverantörskedjor och genomföra åtgärder för att identifiera och eliminera risker för tvångsarbete i sina leveranskedjor. Potentiellt kan civilrättsliga tvister uppstå där ekonomiska aktörer kan hållas till ansvar för skador som orsakats av att de åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen om tvångsarbete.
För att säkerställa efterlevnad av Förordningen om tvångsarbete ska varje medlemsstat utse en behörig myndighet som har yttersta ansvaret för att genomföra och övervaka förbudet. Dessa myndigheter har befogenhet att utföra utredningar och besluta om produkter som ska dras tillbaka från marknaden om de misstänks ha tillverkats med tvångsarbete. För att stödja detta arbete kommer Kommissionen att upprätta en databas över områden eller produkter där risken för tvångsarbete är hög. Databasen ska hjälpa de behöriga myndigheterna att identifiera och bedöma potentiella överträdelser.
Baserat på dessa riskbedömningar får Kommissionen (när det gäller tvångsarbete utanför EU) eller medlemsländernas myndigheter (när det gäller tvångsarbete inom deras territorium) inleda utredningar. Myndigheterna inom medlemsländerna förväntas också samarbeta och utbyta information om misstänkta överträdelser, både sinsemellan och med Kommissionen, särskilt om tvångsarbete förekommer i tredjeländer.
Det slutliga beslutet om att en produkt som tillverkats med tvångsarbete ska förbjudas, eller att den ekonomiska aktören ska dra tillbaka eller göra sig av med den fattas av den myndighet som genomförde undersökningen. Beslutet gäller sedan i alla andra medlemsländer enligt principen om ömsesidigt erkännande. För att säkerställa en enhetlig tillämpning av Förordningen ska Kommissionen ge vägledning till medlemsstaterna om hur sanktioner bör utformas.
Om en ekonomisk aktör bryter mot beslutet kan påföljder åläggas i enlighet med regler som ska antas av medlemsstaterna. Påföljderna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande och bl.a. ta hänsyn till överträdelsens allvar, dess varaktighet och om det funnits tidigare överträdelser.
Förordningens konsekvenser är omfattande för både företag och för den globala arbetsmarknaden. Den förväntas bidra till en förbättrad efterlevnad av mänskliga rättigheter i globala leveranskedjor genom att sätta press på företag att säkerställa att deras produkter inte tillverkas under förhållanden där tvångsarbete används. Företag som är aktiva på den inre marknaden kommer behöva anpassa sina leveranskedjor och vidta åtgärder för att övervaka sina leverantörer vilket kan innebära ökade kostnader. Detta kan bli kännbart särskilt för små och medelstora företag. För att underlätta kommer Kommissionen erbjuda stöd till små och medelstora företag i form av riktlinjer och hjälpmedel för att genomföra tillräcklig due diligence.
För konsumenter innebär Förordningen att de kommer att kunna känna sig tryggare i att produkter som de köper i EU inte tillverkats genom tvångsarbete. I de länder och regioner där tvångsarbete förekommer kan Förordningen ha en avskräckande effekt då företag som vill handla på den inre marknaden kan bli tvungna att förbättra sina arbetsförhållande för att inte förlora tillgång till EU-marknaden. Förordningen förväntas på lång sikt bidra till en global minskning av tvångsarbete och främja socialt ansvarstagande inom handeln.
Förordningen om tvångsarbete kommer träda i kraft dagen efter offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning. Företag har en tidsfrist på 36 månader efter offentliggörandet att börja tillämpa förordningen vilket innebär att företag måste efterleva förordningens krav från senhösten år 2027.
På global nivå är Förordningen inte den första lagstiftningen som förbjuder produkter tillverkade genom tvångsarbete. I USA finns sedan snart 100 år en liknande lagstiftning, Section 307 i US Tariff Act of 1930, som förbjuder import av produkter framställda genom tvångsarbete till den amerikanska marknaden. 2016 stärktes den amerikanska lagstiftningen vilket gav US Customs and Border Protection (“CBP”), den amerikanska tullmyndigheten, större befogenheter att förhindra importen av produkter tillverkade genom tvångsarbete. CBP har befogenhet att utfärda en order att kvarhålla en varusändning, en så kallad Withhold Release Order (“WRO”), vilket innebär att CBP kan kvarhålla produkter de misstänker är tillverkade med tvångsarbete. Om det finns bevis för att produkterna bryter mot Section 307, kan CBP anta ett beslut, en "Finding", som gör det möjligt att beslagta produkterna.
I en rapport från 2023, har The Remedy Project, en NGO som arbetar inom områdena ansvarsfullt företagande, mekanismer för klagomål och upprättelse och människohandel och trafficking, granskat effekterna av den amerikanska tullmyndighetens WROs och Findings på verksamheter som använder tvångsarbete och på arbetare som utsätts. I rapporten framkommer det att den amerikanska lagstiftningen har en avskräckande effekt på tvångsarbete. Ett exempel på när lagstiftningen tillämpats är ett ärende rörande fartyget Da Wang, registrerat i Vanuatu med en besättning från Taiwan och med migrantarbetare från ett taiwanesiskt bolag, på vilket migrantarbetarna utsattes för tvångsarbete. CBP utfärdade år 2020 en WRO och två år senare, en Finding, vilket innebar att fisk och skaldjur från skeppet inte längre fick säljas på den amerikanska marknaden. Tullmyndighetens WRO ledde till att arbetsförhållandena på Da Wang uppmärksammades och internationell mediebevakning resulterade i att nio besättningsmedlemmar åtalades. Dessutom lanserade Taiwans regering en fyraårig handlingsplan för att skydda migrantarbetare inom internationell sjöfart.
Så sent som den 1 november 2024 utfärdade CBP en WRO mot ett företag från regionen Somaliland i Somalia som importerar frankincense. Med denna WRO, har CBP utfärdat 52 WROs som de övervakar och verkställer. Därutöver har de antagit åtta Findings.
I Brasilien används "Lista Suja", även känd som "The Dirty List", för att bekämpa tvångsarbete. Listan offentliggör namn på företag och ägare som använt sig av tvångsarbete. Till skillnad från den amerikanska lagstiftningen är denna åtgärd främst riktad mot inhemska aktörer. Företag som placeras på listan förblir där i minst två år och måste förbättra arbetsförhållandena samt ersätta de utsatta arbetarna för att bli borttagna. Att hamna på listan kan få betydande ekonomiska konsekvenser då finansiella institutioner kan vägra låna ut pengar och andra företag kan avstå från affärssamarbeten. Enligt ILO har Lista Suja, tillsammans med andra åtgärder från den brasilianska regeringen, bidragit till att minska tvångsarbete i landet.
Det bör noteras att tvångsarbete även förekommer inom EU. I en undersökning från 2017 avslöjades att rumänska kvinnor på Sicilien tvingades att arbeta under förhållanden präglade av sexuellt och fysiskt våld, undermåliga arbetsförhållanden och orimlig övertid. I Sverige identifierade Jämställdhetsmyndigheten under 2023 189 personer som exploaterades som arbetskraft och 182 för sexuella ändamål. Jämställdhetsmyndigheten bedömer att mörkertalet är stort.
Föga förvånande har reaktionerna på Förordningen varit varierande. I ett remissvar 2022 avseende Kommissionens förslag till förordningen, framhöll Svenskt Näringsliv att en av de mer problematiska frågorna var frågan om hur myndigheter i praktiken kan arbeta så att bevisbördan inte hamnar hos företag för att bevisa sin oskuld. I en artikel från 2023, efter att parlamentet godkänt kommissionens förslag, gav Teknikföretagen uttryck för en liknande uppfattning då även de var oroliga för att bevisbördan skulle hamna hos företagen i stället för hos myndigheterna. Däremot ansåg i sitt remissvar 2022 det svenska institutet för mänskliga rättigheter att om det finns misstanke om tvångsarbete borde omvänd bevisbörda tillämpas, vilket skulle inneburit att företag måste bevisa sin oskuld.
Martin Johansson
Hanna Aghaei
Hanna Azelius
